Аннотация
Основной целью статьи является освещение базовых элементов оценки регулирующего воздействия, используемых в зарубежных странах и раскрывающих возможность применения механизмов оценки в целях предварительного анализа проектов целевых программ в Российской Федерации и регионах. Задачей такого анализа, в свою очередь, является обеспечение качества подготовки государственных программ как залог эффективности их реализации. Материалы статьи могут представлять интерес при изучении вопросов программно-целевого планирования, бюджетирования, ориентированного на результат, оценки в государственной сфере.
В настоящее время, в период преодоления последствий мирового финансового кризиса, реализации административной реформы как в стране в целом, так и в регионах, перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, особое значение приобретает повышение эффективности бюджетных расходов и качества бюджетного планирования. Следуя положениям Бюджетного послания Президента России Федеральному собранию на 2009-2011 гг. [1] и разработанной Министерством финансов России программы повышения эффективности бюджетных расходов [2] целевые программы, разрабатываемые как на федеральном, так и на региональном уровнях государственной власти, становятся сегодня первостепенным механизмом государственного бюджетного планирования.
Одновременно качество подготовки и реализации целевых программ в настоящее время, как на федеральном, так и на региональном уровне, оставляет желать лучшего. Например, Контрольно-счетная палата Москвы отмечает, что основными недостатками региональных (городских) целевых программ являются «отсутствие четких измеримых целей и ожидаемых результатов, неконкретность работ и неопределенность затрат на их выполнение, а также многочисленные пересечения мероприятий как между различными программами, так и с текущей деятельностью исполнителей. Так, из действовавших в 2009 году 60 программ в 47 - цели или ожидаемые результаты не измеримы, а в 26 программах - большинство или часть мероприятий неконкретны» [3]. Такая ситуация провоцирует риск не достижения целей, заявленных в программах и нуждается, таким образом, в изменении посредством повышения качества подготовки проектов программ.
Опыт реформирования государственных систем в зарубежных странах, показывает, что действенным механизмом повышения качества, социально-экономической подготовки нормативных актов органов государственной власти, в том числе государственных программ, является проведение так называемой «оценки регулирующего воздействия» на этапе формирования и согласования разрабатываемого акта.
Рассмотрим обзорно основные принципы, механизмы и методы оценки регулирующего воздействия (далее - ОРВ) в практике зарубежных стран, в целях выявления направлений совершенствования качества программно-целевого бюджетирования в России.
Механизм ОРВ применяется в зарубежных странах с середины прошлого века. В странах, являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР), накоплен значительный положительный опыт применения ОРВ. Кроме того, сохраняется тенденция усиления роли ОРВ в процессе принятия политических программ и нормативных актов в странах ОЭСР [4].
Понятие и содержание оценки регулирующего воздействия
В отечественной литературе можно встретить несколько понятий для обозначения оценки регулирующего воздействия: анализ воздействия регуляторных актов, оценивание регулирующих актов, оценка политик и программ и другие. Однако и в зарубежной литературе нет единого подхода к использованию понятий в данной сфере, ввиду чего используются: Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact Analysis, Project evaluation и другие. Но возвращаясь от формы к содержанию, ОРВ можно определить как инструмент, который позволяет давать систематическую оценку потенциальным последствиям государственных решений, воздействующих на экономику [5]. Фактически ОРВ является элементом формирования государственных программ и иных правовых актов на этапе их разработки, обеспечивающей моделирование потенциальных результатов принятия политических решений, предупреждение возможных негативных последствий и рисков.
Механизм осуществления оценки целевых программ
Общая схема использования ОРВ, обеспечивающая высокое качество подготовки государственных программ в зарубежных странах, может быть описана следующим процессом: орган государственной власти, инициирующий разработку программы, в соответствии с законодательством, должен провести предварительный анализ предлагаемой программы, который включает:
- анализ альтернатив предлагаемому проектом программы решению, в том числе ситуации невмешательства государства, использования рыночных механизмов для решения проблемы и других;
- анализ социально-экономических, экологических и иных издержек по реализации программы, в том числе для таких участников финансово-экономической системы государства как бюджет, бизнес, некоммерческий сектор, иногда требования распространяются также на анализ выгод от реализации программы.
Остановимся на некоторых принципах ОРВ, сформированных из опыта стран ОЭСР и обеспечивающих эффективность применения ОРВ в управлении государственными финансами при разработке целевых программ [6]:
- определение и законодательное закрепление ответственности за осуществление ОРВ (например, за органом государственной власти, инициирующим разработку программы, высшим (парламентским) органом государственного финансового контроля и т.д.) и решения, принятые на основании проведенного анализа;
- полное, последовательное нормативно-методическое обеспечение порядка осуществления ОРВ, учитывающее специфику проведения ОРВ для целевых программ отдельных отраслей;
- контроль правильности и полноты использования методологии при проведении ОРВ ведомствами;
- публичность результатов ОРВ, создание условий для получения комментариев со стороны коммерческих и некоммерческих организаций, общественности.
Методические основы оценки регулирующего воздействия
Ключевым вопросом эффективного функционирования системы ОРВ является выбор метода проведения оценки, а также требования к используемой в процессе оценки информации.
В практике зарубежных стран в арсенале оценивания государственных программ находится значительное количество методов. Основными методами специалисты называют следующие:
- анализ издержек и выгод;
- анализ эффективности издержек;
- анализ издержек по соблюдению законодательства;
- тестирование воздействия на отрасль (бизнес, экологию и т.д.);
- фискальный (бюджетный) анализ;
- оценка рисков.
Выбор метода в существенной мере зависит от целей оценки и отрасли, которая подлежит регулированию посредством целевых программ или изменению: Оценка регулирующего воздействия целевых программ в России
Значительным толчком к развитию и распространению принципов, подходов и методов ОРВ в России стало проведение административной реформы, одним из направлений которой является развитие современных методов планирования и оценки деятельности органов государственного управления, их связь с механизмами бюджетного менеджмента. В этом году создан Департамент оценки регулирующего воздействия в структуре Министерства экономического развития Российской Федерации.
Вместе с тем, специалисты, в большинстве своем, соглашаются в том, что существующее законодательство, неподготовленность органов государственной власти, а также отсутствие политической воли сегодня не позволяют перейти на принципы ОРВ в формировании целевых программ и бюджетном процессе в целом [7]. Вместе с тем изучение зарубежной практики, где накоплен колоссальный положительный опыт оценки государственных программ, позволяет говорить о том, что механизмы и методы ОРВ имеют значительный потенциал, реализация которого возможна в России в целях обеспечения качества подготовки и эффективности реализации государственных программ, оптимизации бюджетного процесса.
Итак, в отношении целевых программ в современных условиях необходима интеграция элементов оценки в системы формирования, согласования и реализации целевых программ. Это позволит повысить качество подготовки проектов программ, а, соответственно, станет залогом обеспечения экономической безопасности бюджетного процесса, а также эффективности, целенаправленности и рациональности расходования средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации
Литература
- Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 23.06.2008 о бюджетной политике в 2009 - 2011 годах.
- Программа повышения эффективности бюджетных расходов. - Режим доступа: http://www.minfin.ru/
- Выступление Председателя Контрольно-счетной палаты Москвы 24.02.2010 на заседании Правительства Москвы «О предварительных итогах исполнения бюджета города Москвы за 2009 год и мерах по реализации Закона города Москвы от 02.12.2009 № 10 «О бюджете города Москвы на 2010 год» // Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.ksp.mos.ru/frm/news_mssg/2010/inf_25_02_1.html.
- Материалы официального сайта ОЭСР (http://www.oecd.org), в том числе Regulatory Policies in OECD Countries: From Interventionism to Regulatory Governance. OECD (2002); Indicators of Regulatory Management Systems, OECD (2009), Paris
- Отчет о выполнении научно-исследовательской работы «Разработка концепции оценки регулирующего воздействия при подготовке проектов нормативно-правовых актов» (по государственному контракту № 2121-05-07 от 18.07.2007) // Электронный ресурс. Режим доступа: www.ar.gov.ru.
- R. Deighton-Smith. Regulatory impact analysis: Best practices in OECD countries. OECD,1997.
- Колегов В.В. Отчет о межрегиональном семинаре «Перспективы внедрения оценки регулирующего воздействия на региональном уровне» / Государственная власть и местное самоуправление. - 2008. - № 8.
Автор: Братанова А.В. ®. Аспирант Московского городского университета управления Правительства Москвы